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Auto A-108/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos dirigidos en contra de entidades públicas sin certeza de existencia de contrato estatal como causa del título a ejecutar

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 108 DE 2025

Referencia: expediente CJU-6127

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Promiscuo Municipal de San Fernando, Bolívar, y el Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito de Magangué, Bolívar.

Magistrada ponente:

Diana Fajardo Rivera

Bogotá D.C., cuatro (04) de febrero de dos mil veinticinco (2025).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I.             ANTECEDENTES

1.                 Demanda. Por medio de apoderado judicial, la IPS Dotar Integral S.A.S., sociedad dedicada, entre otras, a la comercialización, distribución y suministro de productos farmacéuticos, presentó demanda ejecutiva singular de menor cuantía en contra de la E.S.E. Hospital Local San Fernando del departamento de Bolívar, pretendiendo que se libre mandamiento de pago por unas sumas adeudadas provenientes de unas facturas por el suministro de medicamentos, dispositivos e insumos hospitalarios, más los respectivos intereses moratorios[1].

 

2.                 En el escrito de la demanda se indicó que en razón a dichas facturas, previamente la IPS Dotar Integral S.A.S., promovió otro proceso ejecutivo en contra de la E.S.E. Hospital Local San Fernando[2], el cual estuvo a cargo del Juzgado Promiscuo Municipal de San Fernando, Bolívar. Dicho trámite judicial finalizó con la suscripción y aprobación de un acuerdo conciliatorio[3] entre las partes en la audiencia inicial, que fijó la suma adeudada pagadera en 4 cuotas. No obstante, la entidad demandada no cumplió con lo acordado[4].

 

3.                 Manifestación de competencia de la Jurisdicción Ordinaria. Con Auto del 23 de mayo de 2022, el Juzgado Promiscuo Municipal de San Fernando, Bolívar, resolvió declarar probada la excepción previa de falta de jurisdicción y competencia formulada por la demandada y, en consecuencia, ordenó remitir el expediente al Juzgado Administrativo del Circuito de Magangué, Bolívar. En dicha providencia la autoridad judicial expuso que el hospital demandado es una empresa social del estado, la cual tienen naturaleza de entidad pública. También señaló que el título ejecutivo que se pretende ejecutar se trata de un acta de conciliación. Con base en lo anterior, y haciendo referencia al artículo 104[5], al numeral 2 del artículo 297[6] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y al Auto 955 de 2021 de la Corte Constitucional, concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el proceso, en razón a que: (i) este involucra a una entidad pública; y, (ii) el título ejecutivo que se pretende ejecutar es un acta de conciliación válida, resultante del uso de mecanismos alternativos de solución de conflictos, mediante la cual el hospital demandado se obligó al pago de una suma de dinero[7].

 

4.                 Manifestación de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El asunto fue repartido al Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito de Magangué, Bolívar[8]. En providencia del 14 de noviembre de 2024, esta autoridad judicial declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer el proceso, propuso conflicto negativo por falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. De conformidad con lo estipulado en los artículos 104 y 155[9] del CPACA, el juzgado consideró que el asunto no corresponde a uno que sea de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, esto por cuanto a que según la autoridad judicial, dicha jurisdicción conoce es de los procesos ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esa jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública, y los ejecutivos originados en los contratos celebrados por esas entidades[10].

 

5.                 Trámite en la Corte Constitucional. El 19 de noviembre de 2024 el asunto fue remitido a la Corte Constitucional[11]. El 22 de noviembre de 2024 se repartió el CJU-6127 al Despacho de la suscrita Magistrada y, el expediente digital respectivo, fue enviado por la Secretaría General al Despacho sustanciador el 25 de ese mismo mes y año[12].

 

II.          CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.      Competencia

 

6.                  La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.      En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

 

7.                 Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones, los cuales se cumplen en este caso, tal como se expone a continuación^[13]:

 

Cuadro único. Configuración de presupuestos del conflicto de jurisdicciones.

 

3.      Competencia para conocer procesos ejecutivos en los que se pretenda la ejecución de un acta de conciliación en contra de una entidad pública

 

8.                 El numeral 6 del artículo 104 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá los procesos “(…) ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades (…)”.

 

9.                 Por su parte, el numeral 2 del artículo 297 del CPACA dispone que para efectos de dicho código, constituyen título ejecutivo “(…) [l]as decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible (…)”.

 

10.             Con base en un análisis armónico de los artículos anteriores, la jurisprudencia de la Corte Constitucional[17] ha determinado que aun cuando el numeral 6 del artículo 104 del CPACA sostiene que solo serán de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo los procesos ejecutivos derivados, entre otras, de las conciliaciones aprobadas por tal jurisdicción, el artículo 297 del mismo código señala que las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible, constituyen un título ejecutivo para los estrictos términos del CPACA. En ese entendido, esta Corporación ha advertido[18] que el criterio definido por el legislador para determinar la competencia de los jueces de lo contencioso administrativo en esta materia es que el acuerdo conciliatorio tenga validez jurídica y que obligue a una entidad pública al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible.

 

11.             En el Auto 955 de 2021 la Sala Plena concluyó que “corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se persiga la ejecución de actas de conciliación extrajudicial que, por disposición legal, no deban ser aprobadas por el juez competente, y en las que se obligue a una entidad pública al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible”. Lo anterior al considerar que la Ley 1551 de 2012 estableció que la conciliación prejudicial es requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios. Adicionalmente, en estos casos, la conciliación no requiere aprobación judicial y su incumplimiento genera que el acreedor pueda iniciar el proceso ejecutivo correspondiente. Por lo anterior, la interpretación de los artículos 104.6 y 297 del CPACA debe ser armónica. Es por esto que las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las cuales se establezca que las entidades públicas están obligadas al pago de una suma de dinero clara, expresa y exigible, constituyen un título ejecutivo en los términos del CPACA.

 

12.             Adicionalmente, la Corte Constitucional ha determinado que cuando se trata de establecer la jurisdicción competente para conocer de un proceso ejecutivo adelantado en contra de una entidad pública, pueden ocurrir diferentes escenarios[19], como por ejemplo cuando: (i) se tiene certeza de que el título ejecutivo deriva de un contrato estatal; (ii) hay evidencia de que el título ejecutivo no proviene de un contrato estatal y/o ha sido endosado a un tercero en caso de tratarse de un título valor; y, (iii) no existen elementos suficientes para determinar si el título ejecutivo tiene su origen o no en un contrato estatal.

 

13.             En el Auto 232 de 2023, la Corte estudió un caso en el que la empresa Grupo Tecmedic SAS solicitó se librara mandamiento de pago en contra de la ESE Francisco Valderrama por el valor $182.175.362, por concepto de diferentes servicios que fueron prestados a la y que se encuentran representados en 21 facturas de venta. Dichas facturas fueron expedidas en virtud de la prestación de servicios de suministro de repuestos para mantenimiento de equipo biomédico, repuestos y mano de obra, suministro de equipos para el aire acondicionado, el sistema eléctrico, el sistema de refrigeración y la planta física y equipos industriales de la ESE Francisco Valderrama. En este caso, la Corte concluyó que en el expediente no reposa ningún indicio suficiente que le permita a esta Corporación concluir con certeza si dichas facturas de venta, presentadas por la sociedad demandante como título ejecutivo, se derivan de una relación contractual con la Empresa Social del Estado demandada. Bajo ese entendido, a partir del numeral 6 del artículo 104 del CPACA, el conocimiento del asunto le correspondió a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ya que esta es competente para conocer de los procesos ejecutivos originados en contratos celebrados por entidades públicas, incluso, cuando no hay certeza sobre la existencia de ese contrato.

 

4.      Caso en concreto

 

14.             La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer la demanda ejecutiva singular de menor cuantía promovida por la IPS Dotar Integral S.A.S., en contra de la E.S.E. Hospital Local San Fernando del departamento de Bolívar, por las siguientes razones:

 

(i)                El proceso persigue la ejecución de un acta de conciliación aprobada en el marco de un proceso ejecutivo, en la cual se acordó el monto a pagar por concepto de unas facturas adeudadas por el suministro de medicamentos, dispositivos e insumos hospitalarios. Sobre el particular, este acuerdo conciliatorio satisface los requisitos establecidos jurisprudencialmente para que sea conocida en ejecución por un juez de lo contencioso administrativo[20]. Dichos requisitos son: (i) que el acuerdo tenga validez jurídica; y, (ii) que obligue a una entidad pública al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible. Lo anterior conforme al Auto 955 de 2021.

 

(ii)             El proceso iniciado se dirigió en contra de una entidad pública. De acuerdo con el artículo 1 del Decreto 1876 de 1994, “[l]as Empresas Sociales del Estado constituyen una categoría especial de entidad pública, descentralizada con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas o reorganizadas por ley o por las asambleas o concejos”.

 

(iii)           Adicionalmente, en el expediente enviado a la Corte Constitucional no reposa ningún indicio suficiente que le permita a esta Corporación concluir con certeza que las facturas que generaron el acta de conciliación aprobada puedan derivarse o no de una relación contractual con el hospital demandado. Así se estableció, por ejemplo en el Auto 232 de 2023, en el que se asignó la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo al no haber las pruebas conducentes y pertinentes que permitan concluir con certeza la existencia de un contrato estatal. La Corte ha adoptado el criterio que, ante falta de certeza de la relación contractual entre las partes en que la demandada es una entidad pública, la jurisdicción competente se mantiene en lo contencioso administrativo.

 

(iv)           Lo pretendido podría repercutir en recursos públicos, los cuales gozan de una especial protección.

 

15.             Teniendo en cuenta lo expuesto, es claro para la Sala Plena que la demanda ejecutiva singular de menor cuantía promovida por la IPS Dotar Integral S.A.S., en contra de la E.S.E. Hospital Local San Fernando del departamento de Bolívar debe ser conocida y tramitada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, se resolverá el conflicto de competencia entre jurisdicciones en el sentido de determinar que es el Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito de Magangué, Bolívar, la autoridad competente para conocer y resolver la demanda instaurada por la IPS Dotar Integral S.A.S., en contra de la E.S.E. Hospital Local San Fernando. De esta manera, se ordenará remitir el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

5.      Regla de decisión

 

16.             En virtud de lo establecido en la cláusula general de competencia del artículo 104 y del artículo 297 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer sobre procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas como las Empresas Sociales del Estado (ESE), en los casos en los que (i) exista una conciliación extrajudicial aprobada por las partes la cual constituye un título ejecutivo y que, (ii) el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título ejecutivo que se pretende ejecutar.

III.      DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Promiscuo Municipal de San Fernando, Bolívar y el Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito de Magangué, Bolívar, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito de Magangué, Bolívar, es la autoridad competente para conocer la demanda ejecutiva singular de menor cuantía instaurada por la IPS Dotar Integral S.A.S., en contra de la E.S.E. Hospital Local San Fernando.

Segundo. REMITIR el expediente CJU-6127 al Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito de Magangué, Bolívar, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Promiscuo Municipal de San Fernando, Bolívar.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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